di Gabriele Pazzaglia
La formazione del secondo Governo Conte ha fatto emergere importanti questioni costituzionali: Lega nord, Fratelli d’Italia e Forza Italia hanno chiesto nuove elezioni, a causa dei mutati rapporti di forza e di consenso tra partiti, manifestati con le ultime elezioni europee e regionali rispetto alle politiche del 4 marzo 2018.
LeU PD e M5S si sono invece opposti, affermando che non era possibile tornare al voto dopo solo un anno, sussistendo una nuova maggioranza.
La crisi del primo governo Conte è stata innescata dalla Lega nord con il preciso obiettivo di ottenere nuove elezioni e poter così ”passare all’incasso”, come si è detto, ottenendo anche nel Parlamento nazionale la rappresentanza simile a quella ottenuta alle ultime elezioni europee del 34%, circa il doppio di quella ottenuta nel 2018 alle politiche.
Mai e poi mai la dirigenza leghista si sarebbe aspettata che il Movimento 5 stelle avrebbe stipulato un’alleanza con l’arcinemico PD: la chiusura da parte del segretario Zingaretti, è stata ribaltata da Renzi con il suo ultimo atto, prima di fare le valige per il nuovo partito. La Lega nord, dopo aver realizzato che si stava formando una nuova maggioranza, ha cercato di correre ai ripari offrendo addirittura a Di Maio la Presidenza del Consiglio.
In questo contesto le destre hanno chiesto al Capo dello Stato nuove elezioni in base all’art. 88 della Costituzione: «Il Presidente della Repubblica può, sentiti i loro Presidenti, sciogliere le Camere
o anche una sola di esse». Fratelli d’Italia, per bocca di Giorgia Meloni, si è affidata al pensiero di Costantino Mortati, costituente democristiano, grande giurista del ‘900, citando un passo del un suo libro, Istituzioni di Diritto Pubblico del 1958, pag 369-370: “Compito del Presidente della Repubblica è quello di accertare la concordanza tra corpo elettorale e parlamentare. Assolve a tale ruolo attraverso l’impiego dell’istituto dello scioglimento anticipato, quando vi siano elementi tali da renderlo necessario o anche solo opportuno in termini di gravi disarmonie fra attività degli eletti e sentimento del popolo”.
Ma Mortati diceva proprio così? Abbiamo controllato il libro indicato e ci siamo accorti che la citazione è parziale e il suo pensiero è stato manipolato perché in realtà è ben diverso.
Il brano è estrapolato da un discorso nel quale Mortati spiegava che il Capo dello Stato era un importante strumento di razionalizzazione, e criticava alcune costituzioni straniere che lo avevano svalutato togliendoli poteri che era bene esercitasse: tra questi anche quello di concorrere allo scioglimento del Parlamento. Attenzione: le parola sono importanti! Non “decidere” lo scioglimento, ma appunto “concorrere” a realizzarlo. Infatti a pag 491 della stessa edizione, l’autore precisa che per indire elezioni anticipate, il Presidente della Repubblica necessita del consenso del Presidente del Consiglio il quale vi acconsente attraverso lo strumento della controfirma ministeriale. Insomma, se il Presidente del Consiglio non sottoscrive il decreto di scioglimento, le Camere restano in carica anche se il Presidente della Repubblica non fosse d’accordo.
Questo perché l’art. 89 della Costituzione stabilisce che «Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità». Non è una formalità, ma un’importante garanzia per i cittadini-elettori: dato che il Presidente della Repubblica è giuridicamente e politicamente irresponsabile (tranne che per le ipotesi estreme dei reati di attentato alla Costituzione e alto tradimento, art. 90 cost.), la collettività ha bisogno di “recuperare” quella responsabilità politica imputandola al Governo o ad uno dei suoi componenti. Ne consegue, secondo Mortati, che l’interruzione anticipata della legislatura «non può non essere affidata all’apprezzamento politico del governo dimissionario, che deve controfirmare il decreto di scioglimento ed assumerne la responsabilità». L’esatto opposto di quanto affermato da
Legittimo dunque sostenere che politicamente sarebbe stato opportuno lo scioglimento delle Camere. Scorretto cercare legittimazione delle proprie opinioni forzando il pensiero di un costituente che, non essendo più tra noi, non può replicare.
La Lega nord ha spiegato la propria posizione in una conferenza alla Camera nella quale è stata sostenuta la tesi che, in caso di crisi di una maggioranza parlamentare, il Presidente della Repubblica debba valutare se vi sia ancora corrispondenza tra eletti ed elettori, prima ancora di verificare l’esistenza di una possibile maggioranza parlamentare alternativa. Perché, come stabilito dall’art. 1, “la sovranità appartiene al popolo che la esercita con le forme e nei limiti della Costituzione”, e lo scioglimento anticipato sarebbe proprio una di tali “forme”.
Ma anche la Lega omette di fare i conti con la necessità che lo scioglimento sia controfirmato dal Governo come abbiamo spiegato poco sopra.
Aggiungiamo, per completezza, che l’Assemblea Costituente discusse proprio la possibilità che il Capo dello Stato fosse libero di sciogliere le Camere secondo la sua insindacabile volontà, e ne fosse direttamente responsabile. Ma la proposta, formulata dal democristiano Dominedò non fu accolta1.
E anche la Commissione per le riforme costituzionali degli anni ’90 (la famosa “bicamerale” Berlusconi-D’Alema) propose una modifica dell’art. 70 della Costituzione, che avrebbe dato al Presidente della Repubblica il potere di sciogliere le Camere senza controfirma: in quel caso si argomentava che il nuovo Capo dello Stato sarebbe stato eletto direttamente, e quindi avrebbe avuto la legittimazione per esercitare da solo tale potere. Ma il punto che qui interessa è che all’epoca si parlava della eliminazione della controfirma, proprio perché ci si rendeva conto che nella Costituzione vigente è invece un passaggio che non è possibile eludere.
Altra conferma arriva dalla analisi della prassi: il primo scioglimento anticipato fu nel 1972 quando le forze politiche di maggioranza scelsero di andare ad elezioni per rinviare di un anno il referendum sul divorzio (la legge 352/1970 impone il rinvio in caso di fine anticipata della legislatura). Lo stesso avvenne nel 1976 per procrastinare il referendum sull’aborto.
Nel 1979 invece il PCI decise di porre fine all’esperienza della solidarietà nazionale con la DC: il Presidente Pertini tentò sia il reincarico ad Andreotti che a La Malfa, che rinunciarono per l’impossibilità di formare una maggioranza. Esito analogo ebbe la legislatura successiva che finì nel 1983 per la volontà del PSI di Craxi di ritirarsi dall’esecutivo guidato da Fanfani. Anche in quell’occasione Pertini tentò di incaricare il democristiano Morlino senza esito.
Nel 1987 vi fu un ulteriore scioglimento anticipato per l’intricato conflitto DC-PSI, in cui si intrecciò la volontà di rinviare il referendum sul nucleare, e l’insofferenza di Craxi verso il patto della staffetta in base al quale avrebbe dovuto “riconsegnare” alla DC la Presidenza del Consiglio.
Anche nel 2008 Napolitano sciolse le Camere, dopo la caduta del Governo Prodi, solo dopo aver tentato, senza esito, la carta dell’incarico al Presidente del Senato Marini per la formazione di un Governo finalizzato alla modifica della legge elettorale e delle riforme più urgenti2. E lo stesso Napolitano dovette sciogliere le Camere nel 2013, con qualche mese di anticipo, per il ritiro della delegazione del PDL dal Governo Monti.
Lo scioglimento delle Camere da parte di Scalfaro nel 1994 può sembrare un’eccezione, ma solo apparentemente lo è. In quel caso il Capo dello Stato affermò, in una lettera ai Presidenti di Camera e Senato, che il voto era necessitato in base ai risultati delle elezioni amministrative, ma non solo: diede molto peso, ai fini della sua decisione, anche all’approvazione della nuova legge elettorale (il Mattarellum) a seguito del referendum dell’anno precedente (che in questo caso non c’è stata). Inoltre quello scioglimento fu controfirmato da Ciampi, che era stato nominato dallo stesso Scalfaro nel vuoto di potere della prima repubblica, e non era espressione di partiti dei quali doveva tutelare la rappresentanza parlamentare.
Infatti, appena un anno dopo, nel 1995, lo stesso Scalfaro si rifiutò di sciogliere le Camere a seguito della caduta del primo Governo Berlusconi, perché la Lega nord appoggiò il Governo Dini.
Dunque, anche se la Costituzione afferma che “il Presidente della Repubblica scioglie le Camere”, questo ha sempre esercitato tale potere in modo condiviso con le forze politiche, quantomeno con quelle di maggioranza. Il voto anticipato è stato l’esito della impossibilità di formare qualunque nuova maggioranza3.
Ma quando queste sono state capaci di darsi un governo, il Quirinale non ha potuto che assecondare tale volontà tutelata dal potere di controfirma del Presidente del Consiglio. Nel nostro sistema il potere è ripartito in modo tale che le forze politiche possano e debbano assumersi la responsabilità delle proprie scelte, valutando l’opportunità dell’interruzione della legislatura o la formazione di una nuova maggioranza potenzialmente capace di arrivare alla naturale scadenza di 5 anni. Su questo assunto, infatti, un anno fa sostenemmo che Mattarella non potesse negare la nomina del governo per la sua opposizione nei confronti di Savona. Proprio perché la sua attività non è libera, ma finalizzata alla creazione di un Governo.
Ne consegue che se il sistema non piace sia possibile proporre modifiche. Su questo potrebbe concentrarsi il dibattito, rinunciando alle mega-riforme sbandierate negli ultimi anni, che non avrebbero corretto nessuna delle frizioni oggi presenti, e ne avrebbero create altre. Si potrebbe per esempio cercare di bilanciare le esigenze di rappresentanza e di stabilità, diminuendo la lunghezza della legislatura magari a 4 anni, come avviene, tra gli altri, in Spagna, Germania, Danimarca, Austria, Giappone e negli USA (per il Presidente, mentre la Camera è rinnovata completamente addirittura ogni due anni).
Sarebbe probabilmente opportuna anche una precisazione delle norme costituzionali per specificare il ruolo dei vari organi: così è avvenuto in Gran Bretagna nel 2011 dove il Parlamento ha approvato una legge che ha eliminato il potere governativo di decidere sulla sorte dell’Assemblea a suo piacimento, stabilendo che essa possa essere sciolta solo in caso di richiesta proveniente dai due terzi dei suoi componenti, o in caso di caduta di un governo senza la sua sostituzione entro 14 giorni. Modi e tempi che potrebbero essere presi ad esempio.
E potrebbe essere discussa l’opportunità di motivare il decreto di scioglimento, oppure prevedere lo scioglimento in caso di dichiarazione di incostituzionalità della legge elettorale4.
Un altro aspetto deve essere tenuto presente: si rischia che il Presidente della Repubblica, già accusato negli anni passati di debordare sugli altri poteri, sia sottoposto ad attacchi strumentali per l’esercizio di un potere così delicato. Negli ultimi tempi alcuni partiti hanno raddoppiato i consensi o li hanno dimezzati nel giro di 12 mesi, vi sono casi di ottenimento di rappresentanza nazionale ma non locale, scissioni e accoglimento di transfughi da altri partiti.
A fronte di una situazione così fluida, può il Presidente della Repubblica sovrapporre la sua volontà a quella delle forze politiche?
Dunque, a nostro avviso in base alle norme in vigore, non è possibile affermare che vi sia un dovere giuridico di scioglimento delle Camere da parte del Presidente della Repubblica. È un aspetto che andrebbe forse ripensato, precisato, ma solo se vi è la volontà di affrontare il dibattito con lo spirito di far funzionare il sistema. Chi è tentato da modifiche contingenti per portare acqua al proprio momentaneo mulino, meglio non faccia alcunché, perché sarà il primo a doversi lamentare quando le stesse norme lo danneggeranno. Questo sospettiamo, perché le richieste di maggiore rappresentatività che provengono da varie forze politiche, sono spesso contraddette dai loro progetti di legge elettorale. Come spiegheremo nel prossimo articolo…
- Il 22 ottobre 1947 Domenidò propose che il Presidente esercitasse il potere «in via di prerogativa». Ma lo stesso proponente dovette ritirare l’emendamento quando, dopo alcuni sondaggi tra gli altri costituenti, si rese conto di non avere possibilità di essere approvato. Modificando la responsabilità del Capo dello Stato avrebbe finito per «turbare lo schema già predisposto» della futura Costituzione. Cfr https://www.nascitacostituzione.it/03p2/02t2/088/index.htm [↩]
- Per completezza anche nel 1992 e nel 2001 la legislatura finì con qualche mese di anticipo, nel primo caso per anticipare la fine del mandato presidenziale di Cossiga ed evitare l’ingorgo istituzionale, mentre nel secondo per avere un governo completamente operativo per il famoso G8 di Genova. Ma sono casi irrilevanti ai nostri fini perché tutti gli attori politici erano d’accordo [↩]
- Per completezza precisiamo che la dottrina ha sviluppato molte teorie sullo scioglimento delle Camere: alcuni giuristi sostengono che sia un potere del Capo dello Stato, altri che sia un potere governativo e altri ancora che sia condiviso. Per un elenco delle posizioni dei principali costituzionalisti http://www.dircost.unito.it/dizionario/pdf/Mastropaolo-Potere.pdf [↩]
- Come avvenuto nel 2014. Con la sentenza n1, la Consulta annullò il premio di maggioranza previsto dall’allora legge Calderoli. Le Camere non furono sciolte, nonostante l’esplicita richiesta (anche) di forze politiche di opposizione: il M5S chiese le dimissioni di Napolitano «non prima di aver sciolto le Camere», proprio sulla base della mancanza di legittimazione di queste ultime, come dichiarato dal cittadino portavoce M5S alla Camera Danilo Toninelli. Le richieste di elezioni erano inoltre state rinnovate nel 2016 all’esito della sconfitta elettorale del referendum renziano, sia prima della formazione del governo Gentiloni che dopo. [↩]