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Analisi della sentenza che ha dichiarato inammissibili i referendum elettorali:
un affannoso viaggio giuridico tra reviviscenze, riespansioni, alinea e sottotesti

di Marco Ottanelli e Gabriele Pazzaglia

Quindi! La Corte costituzionale non può ammettere i due referendum elettorali per l'immane vuoto legislativo che deriverebbe dalla loro eventuale affermazione, e per la poca chiarezza e coerenza di almeno uno dei due quesiti; nessun golpe, nessuna manovra criminale, nessun insulto alla democrazia, nessuna compravendita del diritto: anzi, le motivazioni (che abbiamo atteso, prima di fare ogni commento, a differenza degli opinionisti del “si dice”) fanno riferimento a principi più volte ribaditi nel tempo e a fondamenti indiscutibili del diritto e della scienza costituzionale.

Questioni enormi, ma in fondo semplici. E altrettanto -proporzionalmente- ardite erano le intenzioni dei referendari. Così ardite da sconfinare nella manifesta intenzione di legiferare a suon di referenda, cosa che, è pacifico, non si deve proprio fare.

Andiamo con ordine, e proviamo ad approfondire ogni aspetto.

Il 12 gennaio 2012 la Corte si riunisce, ed ascolta il Giudice Relatore, che in questo caso è Sabino Cassese, uno dei più insigni e rispettati giuristi d'Europa, che sarà anche colui che redigerà la sentenza. Questo dovrebbe dare quantomeno fiducia nella onestà e correttezza della stessa. (Le reazioni scomposte e le accuse di mercimonio hanno considerato la persona?)

Di seguito, ascolta gli avvocati dei referendari, Federico Sorrentino e Nicolò Lipari con riguardo al primo quesito e gli avvocati Alessandro Pace e Vincenzo Palumbo con riguardo al secondo quesito. È stato poi ascoltato l’avvocato Pietro Adami, per l’Associazione Nazionale Giuristi Democratici.

Sicuramente grandi nomi, ma le loro argomentazioni partono subito male: si mettono ad elencare le presunte incostituzionalità della legge oggetto di abrogazione, la 270 del 2005, nota come “legge Calderoli” o, giornalisticamente, “Porcellum”, e invitano la Corte a dichiarare ammissibili i quesiti anche in base a queste considerazioni.

I giudici, su questo punto, respingono ogni argomentazione, ribadendo quanto di più palesemente ovvio si possa dire sulle questioni di ammissibilità: sotto giudizio ci sono i quesiti referendari, non la qualità (né tanto meno una presunta incostituzionalità!) della legge che i quesiti stessi si propongono di abrogare. Niente, né la Costituzione, né la legge sul referendum del 1970, né la giurisprudenza, hanno mai chiesto, si sono mai interessate, hanno voluto sapere perché si vuole abrogare una legge: quel che conta, è il come, è la correttezza formale e sostanziale del quesito e del suo esito. Ogni legge (tranne quelle espressamente previste dall'art.75 della Costituzione) può essere oggetto di referendum abrogativo, a prescindere dalla sua “bellezza” o “bruttezza”.

A fronte delle dure critiche alla 270/2005, la Corte ricorda che non le spetta “esprimere valutazioni su tali aspetti (sentenze nn. 16 e 15 del 2008 e nn. 48, 47, 46 e 45 del 2005)”. Già nel 2008, nel decidere sull’ammissibilità di due richieste referendarie sulla stressa materia, era stato escluso “in conformità a una costante giurisprudenza” che “in sede di controllo di ammissibilità dei referendum possano venire in rilievo profili di illegittimità costituzionale della legge oggetto della richiesta referendaria o della normativa di risulta (e ciò vale anche in caso di quesito riguardante una intera legge elettorale)”.

Più chiaro di così... E poi, più di una costante giurisprudenza, cosa mai si vuole?

Superato rapidamente questo primo scoglio, si passa alla sostanza. Si individua, nella volontà dei referendari, l'inequivocabile intenzione di “restituire efficacia alla legislazione elettorale in precedenza vigente”, introdotta nel 1993. Ovvero il maggioritario uninominale con quota proporzionale al 25%, meglio conosciuto come “Legge Mattarella” o, giornalisticamente, “Mattarellum”.

Tale obiettivo, piuttosto palese anche se non espressamente dichiarato negli scritti presentati in prima istanza, è una forzatura dello spirito referendario: non abroga semplicemente una legge, ma indica una legge “ideale”, una legge “preferita” e preconfezionata come scopo dell'atto referendario. Il che, in Italia, non è ammissibile, anzi, è vietato. È questo, proprio questo, che però vogliono i referendari: far tornare in vigore una legge che non c'è più, ma che a loro piace; lo chiamano il loro “fine intrinseco” in una memoria presentata successivamente, molto a ridosso dell'udienza, il 30 dicembre 2011.

Lo scopo è lo stesso sia nel primo che nel secondo quesito. Entrambi ruotano introno alla possibilità che rientri in vigore il vecchio Mattarellum: solo così, i referendari possono sperare in una dichiarazione di ammissibilità del referendum, perché, come ricordato in numerose sentenze della Consulta, ultime la 15 e la 16 del 2008, “le leggi elettorali rientrano nella categoria delle leggi costituzionalmente necessarie, l’esistenza e la vigenza delle quali sono indispensabili per assicurare il funzionamento e la continuità degli organi costituzionali e a rilevanza costituzionale della Repubblica”. Tali organi “non possono essere esposti neppure temporaneamente alla eventualità di paralisi di funzionamento, «anche soltanto teorica» (sentenza n. 29 del 1987)”. E quindi è essenziale che sia garantita “la costante operatività delle leggi elettorali” ad esso relative (sentenza n. 5 del 1995).

Detto in parole semplici: l'Italia non può e non deve stare neanche per un solo giorno senza una legge elettorale perfettamente funzionante, perché si devono considerare tutti i casi, anche lontanamente teorici, in cui quella legge sia immediatamente disponibile e necessaria.

Conoscendo questa consolidatissima (e logica) giurisprudenza della Corte i referendari, per sostenere il ritorno del Mattarellum, hanno provato a giocarsi due carte tra loro alternative: quella della riespansione e della reviviscenza. Entrambi hanno, appunto, il fine di riesumare una legge

Conoscendo questa consolidatissima (e logica) giurisprudenza della Corte i referendari hanno provato a sostenere l'ipotesi che l'abrogazione della legge Calderoli avrebbe riportato in vita il Mattarellum. Questa ipotesi di “resurrezione” di una legge è chiamata in giurisprudenza “reviviscenza”. E da tempo se ne discute l'applicabilità e la portata. Più precisamente, anzi, i rappresentanti del Comitato referendario, complicando non poco il ragionamento, affermano che questa reviviscenza del vecchio sistema, dovrebbe applicarsi solo nel caso in cui non operi un altro meccanismo: quello della “riespansione” della norma abrogata. Che differenza c'è? Nessuna quanto all'obiettivo (che, abbiamo detto, essere quello di rendere nuovamente applicabile il vecchio sistema elettorale), ma grande rispetto al percorso immaginato: la legge Calderoli non avrebbe secondo loro veramente abrogato il Mattarellum ma lo avrebbe solo derogato, quindi in qualche modo “compresso”. Ma l'evidenza è un altra: l'uninominale non esiste più, è stato eliminato, proprio dalla espressa abrogazione da parte della legge Calderoli, da ben 7 anni (e due tornate elettorali).

Evidentemente la Corte la pensa come noi, perché fa chiarezza in poche righe spiegando che questo meccanismo della riespansione regola solo i rapporti tra norme generali e speciali (le prime sono quelle che si applicano ad una materia nel suo complesso, mentre le seconde, nella stessa materia, si applicano a casi più specifici: es. la legge sugli affitti è generale rispetto a quella sugli affitti degli immobili commerciali e questa è speciale rispetto alla prima). Ecco, se viene meno una norma speciale, i casi che erano regolati da questa, non potendo rimanere senza disciplina, verranno regolati da quella generale la quale, proprio per questo, (ri)espande il suo campo di applicazione. Un meccanismo quindi indiscutibilmente solo per leggi in vigore, e non per leggi “decedute”. Ed il Mattarellum, come l'Amedeo Nazzari del famoso scetch di Guzzanti, mettetevi il cuore in pace, è morto!

Più articolata è la risposta della Corte sull'altra residua possibilità, la “reviviscenza”, la semplice resurrezione del cadavere. La Corte è chiara nel rigettarla. Infatti, riconoscendo che i referendum elettorali sono inevitabilmente “manipolativi”, dato che in caso di accoglimento del quesito producono non una mera abrogazione (come dovrebbe avvenire, visto che il referendum in Italia è stato pensato solo per l'eliminazione delle leggi), ma creano una regolamentazione elettorale diversa da quella prima esistente, afferma anche che la normativa di risulta deve essere composta da norme già vigenti e non ci si può spingere fino a “riesumare” norme già abrogate.

E non si accusi la Corte di essersi inventata un principio solo per non ammettere referendum “scomodi”, o solo per far favori a qualcuno, perché questa posizione non è una novità: la stessa Consulta cita un precedente molto recente, la sentenza 28 del 2011. È quella che ha dichiarato ammissibile il quesito sul nucleare per il quale abbiamo votato lo scorso giugno. Allora si pose il problema della sua ammissibilità in questi termini: visto che si abroga anche un articolo che a sua volta abroga delle altre norme, non è che si rischia di riportare in vita norme estinte? La Corte rispose di no proprio perché «l’abrogazione di una disposizione abrogativa è inidonea a rendere nuovamente operanti norme che, in virtù di quest’ultima, sono state già espunte dall’ordinamento» citando, a sua volta, la sentenza 31 del 2000: segno che il principio si era già affermato da almeno 10 anni. Quindi, chi l'anno scorso ha esaltato la Corte costituzionale per aver ammesso il quesito sul nucleare e, oggi, la denigra per non aver ammesso, per gli stessi motivi, quello sulla legge elettorale, o è profondamente in malafede o, profondamente incoerente, non sa neanche quello che dice.

Si tratta quindi di un quesito che la Corte ha dichiarato inammissibile perché posto male, scritto male, presentato male: inaccettabile. Peccato per i 1.210.873 sottoscrittori, che dovrebbero far valere le loro ragioni non verso i Giudici, ma verso i proponenti.

Si passa poi ad esaminare il secondo quesito. Questo è ben diverso dal primo perché non si chiedeva l'eliminazione di tutta la legge ma di parti del testo: era un illeggibile, lunghissimo, interminabile testo con il quale si richiedeva la abrogazione di decine e decine di commi, decine e decine di parole prese singolarmente, di ben sette articoli, su undici, della legge in questione.

Per capire perché non sia stato ammesso, è necessaria una premessa: il Porcellum non si limita ad abrogare la legge precedente, ma ne sostituisce parte del contenuto. Per fare questo, i suoi articoli e commi sono costruiti più o meno nel seguente modo: “al testo x è sostituito il testo y”. Ed è proprio questo testo y quello che dovrebbe essere abrogato per cambiare le cose. I proponenti, invece, hanno scelto di chiedere l'abrogazione delle parole “è sostituito” ed altre equivalenti (cioè: «sono apportate le seguenti modificazioni»; «sono soppresse»; «è abrogata») che prendono nel loro insieme, giuridicamente, il nome di alinea.

Però, come la Corte ha rilevato, abrogare le alinea non comporta l'abrogazione di quello che abbiamo chiamato testo y (che è appunto la norma vera e propria, quella della quale si è discusso in Parlamento) e che in termini giuridici si chiama sottotesto.

A questo punto, possiamo finalmente capire perché la Corte ha dichiarato il quesito inammissibile: lo ha ritenuto viziato da contraddittorietà e assenza di chiarezza perché l'abrogazione delle alinea non avrebbe avuto alcun effetto sul testo y, il sottotesto che, rimanendo in vigore, avrebbe prevalso sulle norme precedenti ad esso incompatibili, cioè avrebbe continuato a prevalere sul Mattarellum, secondo il noto principio della successione delle norme nel tempo.

Traduzione: i referendari hanno scritto un quesito che avrebbe portato, in caso di successo, ad esiti paradossali. Non chiedendo di abrogare quanto in definitiva la legge attuale prevede, essa rimarrebbe in vigore, e l'esito del referendum sarebbe stato nullo. Hanno invece chiesto di abrogare tutte le paroline dei vari commi che recitavano “si abroga, si sostituisce, si modifica”, rendendo contraddittorio e privo di chiarezza per l'elettore il quesito in questione. Se non fossimo raffinati ed educati giuristi, diremmo: un pastrocchio.

Quindi, anche il secondo quesito viene dichiarato inammissibile. Un altro milione e ottocentomila firme sprecate, fatte apporre sotto un quesito francamente tanto bizantineggiante quanto giuridicamente insostenibile.

Ricapitolando, cosa ci insegna, e che principi fissa (si spera definitivamente) la sentenza 13/2012?

  1. il referendum deve e può essere solo abrogativo. Si sapeva dal 1948, ma c'è qualcuno che ancora ci marcia.

  2. Non è semplice né direttamente possibile, senza rischi, fare riforme, specie elettorali, a colpi di referendum

  3. non è possibile né ammissibile abrogare una legge elettorale nel suo insieme

  4. la abrogazione di una legge non provoca la resurrezione della normativa precedente, la reviviscenza non è ammessa

  5. abrogare le alinea, cioè le parole che hanno a loro volta abrogato una legge, oltre a non riportarla in essere, crea quella mancanza di chiarezza ed organicità che rende il quesito impresentabile.

Sono poche ma ferme regole di buon senso costituzionale, che sono anche semplici “istruzioni per l'uso” per tutti coloro che intendano, nel futuro, ripresentare referendum sui temi elettorali (ma non solo). Ci auguriamo che tali istruzioni siano seguite onde evitare enormi dispieghi di energie, illusioni, ed indebite pressioni sui più alti organi costituzionali. E ci auguriamo che le forze politiche aprano un serio e non fideista dibattito sul sistema elettorale, che deve essere il frutto di profondi intendimenti di bene comune e funzionalità e non di reciproci tentativi di sconfessioni plebiscitarie dell'avversario. O, piuttosto, che pensino a qualcosa di più utile.

25 gennaio 2012

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