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Le rumorose proposte sulla responsabilità civile dei giudici:
cambiare il giusto e lasciare lo sbagliato.

Di Francesco Moroni*

Siamo abituati ai ventennali attacchi mossi nei confronti delle toghe dal fronte turbogarantista berlusconiano. Attacchi rinnovati anche il 27 novembre in occasione del voto che ha determinato la decadenza dal seggio senatoriale del Berlusconi stesso. Spiace che al triste coro dell’orchestra antigiudiziaria si sia unito, qualche settimana fa, dal fronte opposto (opposto?), Matteo Renzi, che nella sua convention della Leopolda di “preparazione” alle primarie del Pd, facendo impropriamente leva sulla controversa vicenda processuale del manager Silvio Scaglia (assolto in primo grado dopo circa 80 giorni di custodia cautelare in carcere e circa 9 mesi agli arresti domiciliari)[1], ha insistito sulla necessità di adeguare la disciplina della responsabilità civile dei magistrati a non meglio precisati parametri comunitari.

A chi, come il sindaco di Firenze, pensa ciò, è bene ricordare che, anche volendo giustificare i tentativi di riforma alla luce del contesto sovranazionale, e in particolare della giurisprudenza europea, la Corte di giustizia ha chiarito con assoluta certezza che il principio del risarcimento dei danni per violazione del diritto europeo non investe la responsabilità personale del giudice, ma soltanto quella dello Stato, con la conseguenza che tale principio non mette in discussione i valori fondamentali dell’autonomia e dell’indipendenza del potere giudiziario. Appare, pertanto, del tutto condivisibile l’affermazione del Csm che «non può in alcun caso addursi la normativa comunitaria e la giurisprudenza della Corte a sostegno della necessità di modificare il regime di responsabilità del giudice nazionale, in quanto si tratta di questione integralmente interna, irrilevante per il diritto dell’Unione, per la quale unico soggetto responsabile è lo Stato» [2].

Facciamo un passo indietro e cerchiamo di analizzare attentamente una questione non riducibile alle brutali semplificazioni, a slogan approssimativi o alle grossolane falsificazioni in auge fra sgangherati demagoghi e disperanti pennivendoli. Prima dell'avvento della Costituzione repubblicana, la responsabilità civile dei magistrati era circoscritta a casi estremamente limitati: dolo, frode, concussione, omesso o ritardato compimento, senza giusto motivo, di un atto d’ufficio, secondo il disposto dell'allora art.55 del codice di procedura civile, senza alcun riferimento alle ipotesi di colpa grave. Inoltre, l’azione civile era subordinata ad alcune garanzie procedurali e condizioni di procedibilità, come l’autorizzazione del Ministro della Giustizia, che ne rendevano l’esperimento alquanto difficoltoso; una volta ottenuta l’autorizzazione del Guardasigilli, la parte doveva poi chiedere alla Corte di Cassazione di designare il giudice competente a pronunciarsi sulla domanda.

Nonostante la nostra Carta fondamentale – in punto di diretta responsabilità dei pubblici funzionari per gli atti compiuti in violazione dei diritti – non preveda esplicitamente zone franche in favore dell'ordine giudiziario, a sostegno della legittimità della disparità di trattamento dei magistrati rispetto agli altri dipendenti dello Stato (che già rispondevano anche in caso di colpa grave) erano addotte molteplici ragioni giustificative, come il prestigio dell’ordine giudiziario e, soprattutto, la possibilità di neutralizzare e assorbire nei vari gradi di giudizio l'eventuale errore tecnico-valutativo del magistrato, attraverso i mezzi di impugnazione.

La giurisprudenza costituzionale, fin dalle pronunce più risalenti, ha fatto leva sulla inderogabile esigenza di coniugare responsabilità e indipendenza in un delicato contemperamento. Già nel 1968, la Corte Costituzionale, pur affermando che «l'autonomia e l'indipendenza della magistratura e dei giudici non pongono l'una – la magistratura – al di là dello Stato, quasi legibus soluta, né l’altro – il giudice – fuori dall'organizzazione statale», aggiunge che «la singolarità della funzione giurisdizionale, la natura dei provvedimenti giudiziali, la stessa natura super partes del magistrato possono suggerire, come hanno suggerito ante litteram, condizioni e limiti alla sua responsabilità; ma non sono tali da legittimare, per ipotesi, una negazione totale, che violerebbe apertamente quel principio e peccherebbe di irragionevolezza sia di per sé (art. 28), sia nel confronto con l'imputabilità dei pubblici impiegati (d.p.r. 10 gennaio 1957, n. 3 e art. 3 Cost.)» [3].

Nello stesso periodo, il Prof. Giovanni Giacobbe ravvisava la soluzione del problema della tutela del cittadino danneggiato da un'errata decisione del giudice nella predisposizione di un'adeguata normativa sulla riparazione dell'errore giudiziario, senza sacrificare quei valori di autonomia e indipendenza della giurisdizione che – rappresentando il più solido baluardo di libertà e uguaglianza per lo stesso cittadino – dovevano risultare prevalenti nella ponderazione valutativa dei costituenti: «Il sistema (…) ha posto una gerarchia di valori, in base alla quale il rischio dell'errore del giudice è il prezzo che la collettività ha ritenuto di dover pagare al valore supremo dell'indipendenza del giudice, considerato quale garanzia primaria dei valori democratici e di libertà che caratterizzano lo Stato democratico. Conseguentemente, la Comunità deve assumere su di sé gli oneri che il sistema prescelto pone a carico dei singoli»[4]. Altra autorevole dottrina, invece, pur seguendo le linee guida tracciate dalla Consulta in ordine alla necessità di concretizzare condizioni e limiti alla responsabilità civile, non mancava di rilevare l'irragionevolezza di una disciplina che schiudeva al giudice inammissibili spazi di irresponsabilità anche in casi macroscopici di massima colposità, quali l'applicazione di una legge abrogata o dichiarata incostituzionale, l'omesso esame di prove risultanti dagli atti o la mancata motivazione su specifici capi della domanda[5].

Negli anni Ottanta, sull’onda emotiva del tragico “caso Tortora”, il dibattito sui rischi di gestioni processuali non sempre sufficientemente rispettose delle garanzie della difesa, impresse una brusca accelerazione al necessario processo di riforma della disciplina codicistica in materia di responsabilità civile, che divenne il terreno di elezione di una rude offensiva politica contro il sistema giudiziario, messo sotto accusa nel suo complesso all'insegna di slogan propagandistici e mistificanti che, dietro l'apparente finalità di adeguare la normativa al dettato costituzionale, nascondevano il tentativo di utilizzare impropriamente l'estensione della responsabilità civile alle ipotesi di colpa grave come taumaturgico rimedio ai mali della giustizia e come redde rationem con una magistratura troppo curiosa di conoscere situazioni delittuose nell'amministrazione della cosa pubblica.

La drammatizzazione indotta dal ricorso alla consultazione popolare con il referendum del 1987, in assenza di un organico progetto di riforma destinato a colmare l'eventuale vuoto normativo, acuì nelle toghe la percezione del rischio che la classe politica si stesse servendo del tema della responsabilità civile (la cui complessità sfugge alle brutali semplificazioni di un quesito referendario) come mero pretesto per aggredire l'indipendenza del terzo potere e provocare un indiscriminato pronunciamento plebiscitario contro tutta la magistratura: convinto di votare per una epocale riforma in favore della “giustizia giusta”, il Popolo Sovrano si espresse per l'abolizione delle norme che distinguevano la responsabilità dei magistrati da quella di tutti gli altri pubblici funzionari con l' 80% dei “Sì”.

Quando dalle virulente dichiarazioni polemiche si passò alla concreta disciplina legislativa, si dovette regolare la disciplina dei magistrati in linea con le raccomandazioni della Consulta: essa, nell'ammettere la richiesta di referendum sulla base della pacifica applicabilità dell'art.28 Cost. anche ai rappresentanti del terzo potere, ribadì che «la peculiarità delle funzioni giudiziarie e la natura dei relativi provvedimenti suggeriscono condizioni e limiti alla responsabilità dei magistrati, specie in considerazione dei disposti costituzionali appositamente dettati per la magistratura, a tutela della sua indipendenza e dell'autonomia delle sue funzioni»[6].

L'ipotesi fondamentale contemplata dalla nuova legge 13 aprile 1988, n. 117, è che chi abbia subito un danno ingiusto per effetto di un comportamento, di un atto o di un provvedimento giudiziario posto in essere dal magistrato con dolo o colpa grave nell'esercizio delle sue funzioni ovvero per diniego di giustizia, può agire contro lo Stato per ottenere il risarcimento dei danni patrimoniali e non (mentre in precedenza l’azione risarcitoria era proponibile solo nei confronti del singolo magistrato, che ovviamente offriva al soggetto danneggiato minori garanzie patrimoniali); lo Stato che abbia risarcito il danno può rivalersi nei confronti del magistrato, dopo che ne sia stata accertata la responsabilità in sede disciplinare, nella misura massima di un terzo di un'annualità di stipendio, fatte salve le ipotesi dolose, per le quali non v'è limite.

Si è dovuto, in primo luogo, indicare tassativamente i casi nei quali ricorre la “colpa grave”, essendo tale locuzione di per sé insufficiente a offrire un criterio di orientamento oggettivo e non aleatorio in un'attività esposta quasi naturalmente al rischio dell'errore, che, in teoria – data la delicatezza e l'importanza dei valori coinvolti (libertà, onore, patrimonio) – è sempre grave per definizione.
Posto che la fisiologia del sistema processuale fa sì che le decisioni possano essere riviste in gradi successivi da altri giudici – riducendo, quanto meno tendenzialmente, i margini di errore – l'art. 2 della nuova legge fissa un apprezzabile punto di equilibrio tra i vari interessi in gioco, non solo limitando le fattispecie di colpa grave ai casi di grave violazione di legge determinata da negligenza inescusabile, di travisamento di un fatto palese e di emissione di provvedimenti sulla libertà personale al di fuori dei casi consentiti dalla legge o senza motivazione, ma anche escludendo – al fine di non travolgere il principio del libero convincimento del giudice – che possa ravvisarsi responsabilità civile nell'opera interpretativa delle norme e nella valutazione del fatto e delle prove, sì da prevenire l'effetto perverso di indurre il giudice al più rigido conformismo interpretativo, foriero di una non auspicabile sclerotizzazione giurisprudenziale che il compianto Rosario Livatino paventava con lucide argomentazioni: «Per cautelarsi contro il pericolo di seccature, è semplice prevedere che il giudice si guarderebbe bene dal tentare vie interpretative inesplorate e percorrerebbe sempre la strada maestra fornita dalla giurisprudenza maggioritaria della Cassazione; l'autorità del precedente, che è vincolo professionale per il magistrato anglosassone, diventerebbe per quello italiano fatto di interesse personale e l'art.101 della Costituzione potrebbe essere riscritto nel senso che i giudici sono soggetti soltanto alla Corte di Cassazione»[7].

Inoltre, si subordina la proponibilità dell'azione di responsabilità sia al previo esperimento degli ordinari mezzi di impugnazione contro il provvedimento lesivo (che quindi deve essere non più modificabile o revocabile), sia a una delibazione giudiziale di ammissibilità della domanda, onde scongiurare il rischio di facili intimidazioni e "processi paralleli" che porrebbero il giudice in uno stato di permanente preoccupazione, soprattutto nella conduzione di vicende processuali che incidono sugli interessi di soggetti politicamente ed economicamente forti, i quali – in assenza di filtri o limiti alla diretta citazione in causa del magistrato – potrebbero orchestrare vere e proprie offensive contro uffici giudiziari "scomodi" perché imparziali, senza preoccuparsi dell'eventuale condanna al rimborso delle spese di giudizio.
In un ipotetico regime di diretta citazione del magistrato e senza il filtro di una preventivo controllo di ammissibilità, la costante esposizione al rischio di attacchi destabilizzanti o ritorsivi posti in essere da centri di potere politico ed economico coinvolti in delicate controversie renderebbe veramente paralizzanti sia le scelte decisionali della magistratura giudicante, sia l'esercizio dell'azione penale da parte degli uffici requirenti: «Se l'organo dell'accusa sa che le sue iniziative investigative possono costargli, quando non ne seguisse una condanna, una causa per danni, ci si può chiedere se sarà mai più possibile trovare (…) un pubblico ministero che di sua iniziativa intraprenda la persecuzione di quei reati che (…) nel passato erano raramente perseguiti (…) Chi ne trarrebbe beneficio sono proprio quelle categorie sociali che (…) recupererebbero attraverso questa indiretta, ma ancor più pesante forma di intimidazione del giudice la sostanziale garanzia della loro impunità»[8].

Analizzando la legge del 1988, la Corte Costituzionale osserva che la disciplina da essa posta è «caratterizzata dalla costante cura di predisporre misure e cautele idonee a salvaguardare l'indipendenza dei magistrati, nonché l'autonomia e la pienezza dell'esercizio della funzione giudiziaria». Riconosce «il rilievo costituzionale di un meccanismo di filtro della domanda giudiziale, diretta a far valere la responsabilità civile del giudice, perché un controllo preliminare sulla non manifesta infondatezza della domanda, portando ad escludere azioni temerarie e intimidatorie, garantisce la protezione dei valori di indipendenza e di autonomia della funzione giurisdizionale, sanciti negli artt. da 101 a 113 della Costituzione nel più ampio quadro di quelle condizioni e limiti alla responsabilità dei magistrati che la peculiarità delle funzioni giudiziarie e la natura dei relativi provvedimenti suggeriscono»[9].

Giustifica, infine, l'opzione per un modello di responsabilità civile sostanzialmente indiretta e mediata dallo Stato rivelatosi, per certi aspetti, incapace di contemperare la necessaria tutela dell'indipendente esercizio della giurisdizione con l'esigenza di ristoro patrimoniale del cittadino leso dalla "malagiustizia", il quale vede il suo diritto al risarcimento subordinato all'accertamento della responsabilità del giudice e non al dato oggettivo dell'errore giudiziario.

Per rispondere alle critiche, non infondate, relative al basso livello di tutela accordato da tale disciplina al cittadino danneggiato, si potrebbe predisporre una normativa che provvedesse alla riparazione dell'errore giudiziario, addossando integralmente allo Stato l'onere di risarcire il danno cagionato da un atto giurisdizionale, o meglio – come propone l’attuale Presidente della Corte costituzionale Gaetano Silvestri – imboccare la via dell'allargamento del concetto di «riparazione degli errori giudiziari» (art.24, comma 4, Cost.), separando «il diritto al risarcimento del cittadino ingiustamente danneggiato dalla decisione giudiziaria dall'accertamento della ricorrenza dei casi in cui può essere chiamato a rispondere il giudice che l'ha emessa. La nozione tradizionale di errore giudiziario, limitato alla materia penale, può essere ulteriormente allargata, fino a ricomprendervi qualunque atto giudiziario che abbia provocato un danno ingiusto a un cittadino, il quale ha il diritto di essere "indennizzato" per la lesione del suo fondamentale diritto alla giustizia, sancito dall'art.24 Cost. (…) La responsabilità del magistrato sarebbe conseguente all'avvenuta riparazione e andrebbe valutata con le limitazioni e la prudenza dovute alla natura peculiare della funzione giudiziaria»[10].
In quest’ultimo modo, si potrebbe interamente "oggettivizzare" la pretesa dei cittadini a essere risarciti per errori giudiziari accertati e non corretti con l'ordinario sistema delle impugnazioni, con possibilità per lo Stato di rivalersi sui magistrati ove l'errore sia dovuto a incapacità o trascuratezza inescusabili del giudice. Questa equilibrata proposta ha il pregio di non esimere del tutto il giudice dalla responsabilità, laddove l'integrale addossamento del "costo giustizia" alla collettività finirebbe per originare un contrasto con il principio di diretta responsabilità sancito dall'art. 28 Cost.

Se, dunque, le sollecitazioni della Consulta in ordine alla previsione di limiti e condizioni alla responsabilità civile hanno trovato concretizzazione in una disciplina legislativa capace di preservare le garanzie di indipendenza funzionale dei magistrati, senza esimerli da responsabilità in alcuni macroscopici e tassativi casi di colpa grave, resta il nervo scoperto della necessità di perfezionare, nell'interesse del cittadino leso, un meccanismo risarcitorio farraginoso e penalizzato da una interpretazione spesso restrittiva, da parte della giurisprudenza, delle disposizioni della legge del 1988. Su questo filone potrebbe indirizzarsi l'azione del Parlamento, invece di agitare periodicamente lo spettro di una revisione involutiva della normativa vigente per introdurre nuove forme oblique di condizionamento dell’autonomia dei magistrati.

Negli ultimi anni, oltre ai ricorrenti tentativi (tutti dichiarati inammissibili dalla Consulta per mancanza di chiarezza del quesito o per la sua natura propositiva e non meramente abrogativa) di giungere ad un’abrogazione dell’attuale normativa per via referendaria, si sono moltiplicati i disegni di legge volti a configurare sciagurate forme di citazione diretta o cervellotici progetti di riforma dei meccanismi di attivazione della responsabilità delle toghe. Paccottiglia inservibile, piena di intricatissimi ed inapplicabili tecnicismi, provvidenzialmente arenatasi nelle sabbie mobili del Palazzo, mentre le non poche ed apprezzabili proposte di riforma elaborate dalla dottrina giuridica e dagli stessi magistrati vengono sfortunatamente soffocate dal fumo acre delle risse politico-mediatiche, rimanendo confinate fra le anguste mura degli addetti ai lavori senza arrivare all’attenzione dell’opinione pubblica.



* Francesco Moroni, avvocato folignate, è autore del libro Soltanto alla legge. L'indipendenza della magistratura dal 1945 a oggi Effepi Libri, 2005

1Curiosamente lo stesso caso giudiziario è stato richiamato dalla senatrice Bernini, vicecapogruppo di Forza Italia al Senato, durante l'intervento contro la decadenza di Berlusconi.

2Delibera del Csm del 28.06.2011, citata da E. Tira in La responsabilità civile dei magistrati: evoluzione normativa e proposte di riforma

3Corte Costituzionale, sentenza n. 2 del 1968

4 G. Giacobbe, Ordine giudiziario e comunità democratica, Giuffrè, 1973, p. 182

5 A.M. Sandulli, Atti del giudice e responsabilità civile, in Scritti in onore di S. Pugliatti, Giuffrè, 1978, p. 1293

6 Corte Costituzionale, sentenza n. 26 del 1987

8Rosario Livatino, op. cit

9Corte Costituzionale, sentenza n. 468 del 1990

10G. Silvestri, "Giustizia e giudici nel sistema costituzionale, Giappichelli, 1997, pp. 219-220)

28 novembre 2012

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