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Il parlamento senza il governo può funzionare e legiferare regolarmente? Bella domanda!
di Marco Ottanelli

 

La questione introdotta da Beppe Grillo e dal Movimento Cinque Stelle, quella di un paese che funziona e di un parlamento che legifera senza la presenza di un governo (o con un governo in eterna prorogatio) è suggestiva, e la domanda che ne consegue – è possibile? - merita una risposta articolata, ma diciamo fin da subito che nel suo stesso porsi è o imprecisa, o ingenua, quindi sbagliata, in quanto non si può, né si deve, scomporre il sistema-stato nelle sue singole parti come si fa con i mattoncini del lego; esso va, al contrario, visto e percepito come un organismo vivo e vitale, che è tale solo quando è considerato nel suo complesso e nella complessità delle sue intime correlazioni. Il regime, il sistema costituzionale italiano, non è composto da comparti stagni e ininfluenti tra loro, ma da una serie di compiti e funzioni in equilibrio tra loro (e basterebbe ricordare Montesquieu “spirito delle leggi”, 1748). Chiedere se l'Italia repubblicana possa legiferare senza governo, è come chiedere se un' aquila possa deporre un uovo senza ali: ma senza ali, che razza di aquila sarebbe?

Fuor di metafora, il nostro paese, pur essendo una repubblica parlamentare, non è una repubblica assembleare, e quindi i compiti di governare e dare leggi organiche e coerenti alla nazione spettano per l'appunto al governo, che, sostenuto da una ben delineata maggioranza, deve perseguire un ben preciso programma, e deve poi eseguire le leggi (è il famoso potere esecutivo...), oltre, ovviamente, compiere atti e esercitare funzioni specifiche ad esso spettanti, funzioni che ha il dovere ed anche il diritto di esercitare.

Si pensi poi ad un parlamento che, senza una guida, senza una maggioranza, senza un indirizzo politico preciso e delineato, legiferi sostanzialmente a caso: mille parlamentari che depositano decine di proposte ciascuno, per un totale di migliaia ogni mese, proposte assolutamente slegate tra loro senza uno scopo organico, senza un disegno, migliaia di spari nel buio della assenza di regia. Immaginiamo la impossibilità di ordinare queste proposte secondo una priorità (si sa che, come da regolamenti della Camera e del Senato, i presidenti delle assemblee hanno il diritto/dovere di mettere all'ordine del giorno per prime le leggi di proposta governativa? Si sa, vero?), secondo una logica; immaginiamo l'affastellarsi di votazioni di norme senza che vi sia una loro corrispondenza con la legge di bilancio e con la manovra finanziaria, e che quindi prevedano entrate ed uscite a caso, senza un (appunto) bilancio preventivo; immaginiamo il probabile verificarsi di voti su provvedimenti identici, simili o sovrapponibili o, peggio ancora, di approvazioni di leggi opposte l'una all'altra (un esempio? Il lunedì si approva la riduzione delle accise sulla benzina, il martedì l'aumento delle accise sulla benzina); immaginiamo un paese che non presenti alle istituzioni comunitarie nessun piano, nessuna strategia, nessuna possibilità di accordo; immaginiamo un governo assente o fantoccio in balìa di maggioranze determinate dal caso, da chi è incidentalmente presente o assente all'ora della messa al voto di una idea bislacca dell'ultimo momento, dover apprestare per poi subito dopo smantellare intere parti di testi, di normative, di codici.

Pensare di fare a meno di un organo costituzionale, o di esautorarlo anche solo in parte dai diritti ed i doveri costituzionali ad esso spettanti, o di poter prescindere da interi titoli della costituzione vigente è già di per sé un pensiero parziale e semplicistico, una idea imperseguibile, un progetto un po' eversivo. Lo Stato è il tutto, non la sovrapposizione delle sue parti. Se funziona, come un organismo vivente, deve funzionare tutto, e tutto funziona perché ogni singolo organo è collegato agli altri.

Proveremo a spiegare quale è il ruolo del governo, cosa vuol dire in generale “legiferare”, quali sono i rapporti tra governo e parlamento, e cosa è e cosa può fare un governo dimissionario in prorogatio.

Nell'intero processo politico umano, fin dai tempi del Faraone, si è cercato di contrapporre all'assolutismo incontrollabile del potere in mano ad una sola persona una sorta di equilibratore e filtro decisionale, passando, tra alti e bassi, dal Senato romano ai Comuni medievali, fino alla Magna Charta Libertatum inglese per finire ai moderni governi ottocenteschi e agli ancor più moderni parlamenti novecenteschi a suffragio universale. Il percorso è stato univoco: si è tolto al Principe il potere, lasciandogli (che sia esso re, imperatore o presidente della repubblica) molte funzioni, ed il potere si è trasferito ai governi (che siano essi di nomina regia, o premeriati, o consigli dei ministri), che lo esercitano responsabilmente davanti ai parlamenti, responsabilità universalmente (o quasi) rappresentata dal voto di fiducia che ne determina la pienezza delle funzioni.

 

Un accenno storico

I parlamenti nascono con il primo e sostanziale compito di controllare i governi, di limitarne la discrezionalità, di assicurarsi che ogni decisione fosse conforme alle esigenze e alle direttive precedentemente individuate (il programma) e non fosse frutto di un capriccio, e, soprattutto, che ognuna di queste decisioni dovesse ottenere il voto dei deputati e la firma del capo di stato per poter diventare effettiva, perfetta, operativa. No taxation without representation fu il pragmatico slogan dei parlamentaristi anglosassoni dei secoli XVII e XVIII, pagheremo sì le tasse dovute, ma non quelle imposte, solo quelle proposte (e da noi approvate).

Insomma, la primaria funzione dei parlamenti fu quella di approvare o respingere le proposte dei governi, più che quella di legiferare. Anzi, per legiferazione, si intendeva proprio quello, persino nella classica separazione dei poteri: il trasformare una iniziativa dell'esecutivo in un qualcosa di legittimo e approvato dopo un regolare dibattito, in una legge , la cui attuazione ed esecuzione, ed il sanzionare chi non la rispettasse, rimanevano compito del governo.

L'iniziativa di legge dei parlamentari è una tappa raggiunta solo di recente, si può dire con la rivoluzione francese e l'indipendenza americana, ma tutt'oggi essa rappresenta solo una parte quantitativamente molto bassa, residuale di tutta la attività delle assemblee elettive del mondo. Anzi, nei paesi aventi un esecutivo forte (Regno Unito, Stati Uniti d'America, Francia...) le leggi di iniziativa parlamentare approvate sono rarissime.

 

Il caso italiano

Nei paesi ad esecutivo più debole, come il nostro, l'iniziativa legislativa parlamentare ha una sua certa importanza, ma essa rimane comunque limitata da una serie di circostanze contingenti (fedeltà di partito, fedeltà alla maggioranza, coerenza con il programma di governo), che riducono - e non è detto che sia un male - la libertà sfrenata del deputato , e da circostanze di natura più tecnica, perché alcuni atti normativi sono di competenza propria del governo

In effetti la prassi conferma quanto appena detto: a fronte di un enorme numero di proposte di legge parlamentari, solo poche possono essere approvate, mentre i disegni di legge governativi, sostenuti da una maggioranza e facenti parte di un progetto programmatico coerente, sono decisamente meno all'inizio, ma vengono approvati in grande parte.

Nella passata legislatura, la XVI, sono state presentate (anzi, calendarizzate, e chissà quante quelle neanche prese in considerazione!) 8399 proposte da singoli o gruppi di parlamentari. Di queste, ne sono state approvate 95, ovvero l' 1%.

I disegni di legge presentati dal governo sono stati 482, ma ne sono stati approvati 304, il 63%. 1

Il governo, e solo esso, può e deve predisporre la legge di bilancio, la legge di stabilità (la ex finanziaria) ed emanarne i decreti attuativi. Le camere non possono sostituirsi in questo compito, e devono/possono soltanto votare il provvedimento: art. 81, Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. Soltanto ragionando su questo, e su quanto tali leggi siano determinanti, vitali, si comprenderebbe come, in assenza di un governo, la intera macchina dello Stato si fermerebbe in pochi giorni.

Comunque, andando con ordine, la nostra Costituzione spiega bene e con precisione la questione del potere legislativo, nel Titolo I della Parte II, Sezione I. Da notare che trattando del parlamento e delle sue prerogative, la Costituzione non dice mai che esso legifera: all'art. 64 si dice che “delibera”, all'art. 67 “rappresenta”, e all'articolo 68, rispetto al divieto di vincolo di mandato, si legge che “vota”.

È solo nella Sezione II, “La formazione delle leggi”, che si chiarisce come la funzione legislativa spetta alle Camere (art. 70), ma di cosa si tratti lo abbiamo detto prima: questa funzione è quella dello sfornare le leggi, non tanto quella di farle. Ed il concetto è precisato nell'art. 71, che recita: L'iniziativa delle leggi appartiene al Governo, a ciascun membro delle Camere ed agli organi ed enti ai quali sia conferita da legge costituzionale.

Quindi, il primo, principale e più importante organo investito del compito di proporre le leggi, è proprio il governo. E difatti, con un susseguirsi ordinato, i costituenti hanno scritto che Ogni disegno di legge, presentato ad una Camera è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una commissione e poi dalla Camera stessa, che l'approva articolo per articolo e con votazione finale.

Qua si deve prestare attenzione al termine disegno di legge: si intende con questa espressione, un progetto di legge di iniziativa governativa: per indicare i progetti di parlamentari, si usa invece il termine proposta di legge. Allora, è evidente, nella Costitizione ci si riferisce proprio al governo, che, con i suoi disegni, è il principale attore nella iniziativa legislativa. Ai parlamentari, pur essendo essi liberi di proporre quel che vogliono, spetta un ruolo, in questo senso, secondario, che possono maggiormente esercitare tramite emendamenti e mozioni.

Occhio: “Secondario” non vuol dire “inferiore”, ma, appunto, secondo rispetto al ruolo primario del Governo nella iniziativa legislativa. Tale primazia è intesa e riassunta nel concetto di indirizzo politico, che merita una breve trattazione.

L'indirizzo politico è uno degli elementi essenziali per un sistema complesso quale quello di un paese moderno: esso in sostanza si sviluppa secondo lo schema semplificato:

decidere cosa fare ---> decidere in che modo attuare la decisione---> trovare i mezzi---> giungere ad un obiettivo prefissato.

La dottrina (Crisafulli) definisce le cose con precisione: l’art.95, comma 1 Cost. e la legge n.400/1988 individuano «il centro di imputazione dell’esercizio di funzione di indirizzo politico nel Governo, inteso come organo complesso, attribuendo al Consiglio dei Ministri la competenza a determinare i contenuti della politica generale; nonché l’indirizzo generale della azione amministrativa».2

L'indirizzo politico, che, lo abbiamo accertato, è di competenza dell'Esecutivo, si può suddividere in tre momenti fondamentali:

-la predisposizione dei fini, quando le Camere, con l’approvazione della mozione di fiducia, autorizzano la realizzazione del programma di governo: il rapporto fiduciario diviene un assenso all’indirizzo politico proposto dal Governo.

-La fase strumentale, nella quale emerge chiaramente la centralità del Governo nella realizzazione delle politiche pubbliche, avvalendosi dei così detti atti di indirizzo politico in diversi settori di rilievo strategico. Ricordiamo, ad esempio: la politica economica e finanziaria, le cui scelte sono adottate con la manovra di bilancio, attraverso cui le decisioni dell’uso delle risorse vengono articolate su atti elaborati dal governo, ed in relazione al quale il potere di emettere in sede parlamentare emendamenti subisce delle limitazioni; la politica estera, ove il Governo ha il compito della concreta negoziazione e stipulazione dei trattati internazionali, il cui contenuto è inemendabile in sede di successivo intervento di ratifica da parte delle Camere; i rapporti con le istituzioni comunitarie, che sono ormai essenziali, ed interessano in pratica ogni aspetto della vita del paese; rispetto ad essi il governo ha autorità pressoché esclusiva; la politica militare, di polizia, di ordine pubblico e di difesa, ed il controllo dei servizi di informazione (i servizi segreti)3

-La cosiddetta fase effettuale, che è appannaggio esclusivo del Governo, che, attraverso i Ministri, ha la direzione dell’amministrazione statale centrale e periferica, per dare concreta attuazione al programma, attraverso una serie di atti decisionali, consultivi e di controllo.4

Inoltre, sono appannaggio del governo la nomina di alcuni componenti del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti; l'intervento nei confronti delle regioni che invadono la competenza legislativa statale, l'annullamento in via straordinaria di atti amministrativi illegittimi, a tutela dell’ordinamento generale; il potere sostitutivo nei confronti delle regioni ed enti locali inadempienti, ex art. 120, 2 Cost; la nomina dei prefetti e di altri importanti funzionari.

Esistono poi, come accennato precedentemente, due funzioni legislative esclusive del governo: i decreti legislativi ed i decreti legge, trattati in Costituzione negli artt. 76 e 77. Senza voler fare una lezione di diritto pubblico, i primi sono quelli derivanti da una legge delega (il parlamento incarica, delega il governo, di scrivere una legge in ogni suo dettaglio, solitamente normative tecnicamente complesse, tipo il codice della strada), i secondi sono atti aventi forza di legge, emanati in caso di straordinaria necessità ed urgenza dal governo, che entrano immediatamente in vigore, e che devono essere convertiti in legge entro sessanta giorni, altrimenti è come se non fossero mai esistiti.

Si comprende facilmente come sia impossibile per un parlamento bicamerale di circa mille elementi intervenire con prontezza in caso di straordinaria necessità ed urgenza, e parimenti come sia impossibile per esso scrivere un testo strapieno di misure metriche, descrizioni di segnali, riferimenti regolamentari, e si comprende anche come però questo genere di norme siano assolutamente essenziali, irrinunciabili, inevitabili... e quindi, logicamente, ci vuole l'organo che sia in grado di emanarle!


E qui sta il busillis

Riguardo i decreti legge e la attuale situazione di stallo, merita raccontare quanto avvenuto nei giorni scorsi: il M5S, dopo aver sostenuto sul suo blog che la crisi attuale può essere l'occasione per consentire al Parlamento «sovrano» di «riprendere la sua centralità» (in realtà non è il parlamento ad essere sovrano, ma il popolo...) e che «non è necessario un Governo per una nuova legge elettorale o per avviare misure urgenti per le imprese », Il Parlamento le può «discutere e approvare, se solo volesse, sin da domani». Il tutto «senza la necessità di un Governo in carica», dopo aver detto tutto questo, i deputati grillini hanno votato e approvato - assieme a tutti gli altri gruppi - la relazione al Parlamento del Governo sull’allentamento del vincolo di bilancio e la revisione (in negativo) dei saldi di finanza pubblica, per un futuro decreto legge che stanzi i soldi creati con nuovo debito pubblico, per i pagamenti dei crediti delle imprese verso la pubblica amministrazione.
Cioè, dopo aver detto che si può far tutto e tutto bene solo tramite il Parlamento, il M5S chiede che il Governo si sbrighi a pagare le imprese creditrici tramite un bel decreto legge!

Ma la cosa più buffa, e che è indice di una certa confusione, è che la capogruppo alla Camera dei Cinque Stelle, Roberta Lombardi, ha prima definito questo decreto legge “una porcata scritta in fretta e furia nelle segrete stanze” e poi si è lamentata del fatto che “Il Parlamento italiano non ha ancora la più pallida idea del contenuto di questo decreto. Il Movimento 5 Stelle continua a chiedere di far partire subito le commissioni parlamentari affinché si possano finalmente esaminare i provvedimenti nelle sedi opportune”.

Ecco, è interessantissimo. Innanzi tutto perché è nella natura del decreto legge, che la Lombardi ed i suoi hanno richiesto al governo, che esso sia emanato in fretta (straordinaria necessità ed urgenza, ricordate?); è nella sua natura che sia scritto nelle “segrete stanze”, cioè in Consiglio del Ministri, e non altrove; è ovvio che il Parlamento non possa sapere cosa il decreto contiene se non nel momento in cui se ne chiederà la conversione in legge, quindi dopo la sua entrata in vigore!!
Se la Lombardi voleva conoscer la proposta a priori, esaminarla rigo per rigo, dibatterla nelle commissioni e poi in aula ed eventualmente emendarla, avrebbe dovuto chiedere un iter normativo classico, non certo un decreto legge, che esclude, per sua natura, tutti quei passaggi!!


Sì, vabbè, ma la prorogatio!

La ovvia obiezione a quanto detto fin qua è: “ma non si è detto che il governo è proprio proprio inutile, che proprio proprio non ci deve essere... basta quello in prorogatio!”.

Il tema dei poteri di un governo dimissionario o che, pur nominato dal Presidente della Repubblica, non abbia ottenuto la fiducia delle Camere, è da sempre dibattuto e da sempre allo stesso tempo considerato poco più che una questione dottrinale, visto che le fasi in cui tali poteri sono esplicabili son stati fino ad oggi del tutto occasionali e minoritarie rispetto alla presenza di un governo in carica. Volendo estremizzare, tutta la Costituzione tende a garantire una guida sicura e stabile al paese, ed un governo in carica e con tutte le sue funzioni in atto. La crisi di governo viene intesa, auspicata, solo come un momento eccezionale, possibilmente coincidente con il solo scioglimento delle Camere.

Il governo dimissionario o sfiduciato, in regime di prorogatio (delineato dall’art. 61, comma 2, Cost.) dovrà occuparsi - i suoi poteri saranno limitati- solo alla ordinaria amministrazione. La definizione di ordinaria amministrazione non è mai stata fissata per legge, ma la dottrina, procedendo per esclusione, l'ha delineata in modo piuttosto riconoscibile: si dice che “un governo in prorogatio può compiere gli atti di esecuzione delle leggi vigenti, ma deve astenersi da tutti quegli atti discrezionali e politici che, in quanto tali, possono e devono essere rinviati alla gestione del successivo governo” (De Siervo, Caretti); o che deve occuparsi “della gestione normale dello stato, e non può compiere atti di rilievo politico, come ad esempio l'iniziativa legislativa” (Oberto, Stalla, Zagrebelsky); l’attività consentita al governo in regime di ordinaria amministrazione è “senz’altro quella che appare necessaria perché strettamente rispondente a prevalenti e permanenti interessi ordinamentali volti alla tutela del costante funzionamento delle pubbliche istituzioni ed alla garanzia di interessi permanenti ed insopprimibili della collettività, e certamente non quella rivolta a proseguire il perseguimento dello specifico indirizzo politico che trovava primigenio ancoraggio nell’ex-maggioranza governativa” (Salerno).

In più comprensibili parole, il governo in prorogatio è un organo costituzionale monco, con funzioni monche, menomato di due suoi irrinunciabili diritti e dovere, esautorato, come dicevamo all'inizio, di due sue prerogative fondamentali, quella della iniziativa legislativa e quella di ideare, formare, portare avanti l'indirizzo politico, che è postulato della prima, e linfa insostituibile della vita di una nazione.

No, per rispondere definitivamente alla domanda del titolo, no: un paese non può sopravvivere senza governo in carica nella pienezza dei proprio poteri, non solo perché questo defrauderebbe il costrutto costituzionale, facendo scempio di quella delicatissima ingegneria giuridica che tutto tiene, ma perché ridurrebbe il paese ad una nave senza timone, e non a caso il termine governare ha il suo primitivo significato nella definizione “Manovrare un bastimento per dirigerlo secondo la rotta prestabilita, mediante l’impiego del timone”.

Come si chiama questo? C'è un modo per descriverlo? Sì, ed è caos. L'unico caso storico paragonabile è quello della Convenzione Nazionale francese (21 settembre 1792 - 26 ottobre 1795), ai tempi della rivoluzione, e sappiamo perfettamente a cosa portò.

 


1Per comparazione ed integrazione: Nella XV legislatura, durata solo due anni, i rapporti erano i seguenti: proposte di iniziativa parlamentare, 5062, delle quali approvate 13 (0,2 %); di iniziativa governativa, 258, approvate 109 (42 %).

Nella XIV legislatura: proposte di iniziativa parlamentare, 8637, delle quali approvate 146 (1,7 %); di iniziativa governativa, 707, approvate 441 (62 %).

2Prosegue Crisafulli: “Dunque, l’indirizzo politico è destinato a svolgersi lungo l’asse Parlamento-Governo, secondo una dinamica che coinvolge i due organi costituzionali in modo circolare; sebbene, comunque, il Governo sia venuto sempre più a rivestire il ruolo di organo direttivo delle scelte politiche fondamentali, ed abbia assunto una centralità indubbia nel rapporto con il Parlamento.

3 la legge n.124/2007 ne affida la responsabilità generale, il coordinamento e l’alta direzione al Presidente del Consiglio, al quale direttamente rispendono le due strutture di intelligence (AISE e AISI).

4 Questo rimane vero nonostante, a causa delle riforme degli anni '90 (riforma Titolo V), le funzioni amministrative del Governo si sono progressivamente erose, soprattutto per la devoluzione di compiti e controlli a beneficio delle autonomie territoriali

 

7 aprile 2013

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