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Qualche idea per ridurre il numero dei processi
di Gabriele Pazzaglia

 

Il 21 gennaio 2013, nella sua relazione annuale al Parlamento, il Ministro della Giustizia Annamaria Cancellieri, ha reso noto che in Italia ci sono circa 9 milioni di «processi pendenti», costante emergenza del Paese. Il dato è impressionante ma, per essere ben compreso deve essere precisato. Innanzi tutto il ministro, parlando di «processi», non è esatta: quella cifra è composta, per quanto riguarda il settore penale, dai procedimenti, dunque sono compresi anche le indagini e le “udienze preliminari” (il momento cioè nel quale si decidere se il processo si deve fare). Inoltre dobbiamo tenere conto che tale somma comprende anche gli appelli e i ricorsi in Cassazione.
Per quel che riguarda la giustizia civile, sono pendenti in primo grado, 4,6 milioni di procedimenti (tra Tribunale e giudice di pace); 400 mila in appello e 100 mila in Cassazione. (pagina 306 della Relazione ministeriale).
Nel settore penale invece in primo grado, 1,3 milioni; 260 mila in appello e 30 mila in Cassazione (pag. 311)

Ma come diminuire questa mole di arretrato che ingolfa la Giustizia? Proviamo a ragionare su provvedimenti che, non sono soluzioni certe e miracolose (che non esistono), ma che possono rappresentare spunto di riflessione sul quale sarebbe utile almeno discutere.

Giustizia civile

Prima di tutto, nessun risultato, a mio parere, può essere ottenuto se non si parte dal disincentivare gli avvocati a dare inizio alle cause inutili. Oggi, infatti, se riteniamo di aver subito un torto da qualcuno l'unica via per ottenere la pretesa soddisfazione è rivolgersi ad un avvocato. Questi dirà: facciamo una causa! E qui sta il problema, perché lui ha tutto l'interesse a farla perché il suo onorario sarà pagato sia che il suo cliente abbia pienamente ragione sia che abbia clamorosamente torto. Questo non è altro che un incentivo a fare cause (inutili).

Un buon sistema invece, dovrebbe prendere spunto per esempio dal modello statunitense: in caso di vittoria l'avvocato trattiene parte del risarcimento ma, in caso di perdita le spese devono essere a suo carico (e nulla è dovuto da parte del cliente). Introducendo questo elemento di rischio, l'avvocato, per suo stesso interesse, smetterebbe di essere una delle concause dell'ingolfamento dei tribunali e diverrebbe, invece, un filtro che impedirebbe di far arrivare sulla scrivania del giudice per lo meno le cause palesemente infondate.
Se non si affronta prema di tutto tale questione, secondo me, serve a poco anche la norma introdotta nel 2009[1] che «in ogni caso», quindi anche per punire la cd “lite temeraria”, permette al giudice, anche d'ufficio, di stabilire che la parte che ha perso sia condannata a pagare all'altra parte, oltre alle spese, anche una somma «equitativamente determinata». La deterrenza di tale meccanismo mi sembra scarsa per tre motivi: innanzi tutto non scoraggerà le parti quando queste sono d'accordo nel fare un cd “processo simulato” (magari per fregare un terzo), in tal caso l'unica possibilità è una sanzione a carico di entrambe da pagare allo stato. Secondo: la legge tace sul criterio per determinare tale cifra (grave mancanza) e la Cassazione, mi risulta, non lo ha ancora individuato una norma ma ha solo detto che può essere «calibrata anche sull'importo delle spese processuali o su un loro multiplo, con l'unico limite della ragionevolezza»[2]. Certo, la ragionevolezza è auspicabile ma è anche poco preciso come criterio: bisognerebbe forse vedere la capacità economica del ricorrente. Terzo motivo: le spese ricadono solo sulla parte. Mi chiedo, ma se uno si rivolge ad un avvocato e questo gli assicura che in base a consolidata giurisprudenza vincerà di sicuro e poi, arrivati a sentenza, si trova a dover pagare per aver fatto una lite temeraria, che risultato si è ottenuto se non il punire uno che era in buona fede? A dover pagare, in un caso del genere dovrebbe essere l'avvocato che ha mal consigliato.

Infine sarebbe auspicabile un monitoraggio di tutte le cause per sapere in quali è coinvolta la pubblica amministrazione per capire se c'è qualcosa che non va nelle norme che ne regolano un certo comportamento ed eliminare a monte il problema: si prenda ad esempio il contenzioso previdenziale: la magistratura riesce a decidere circa 260/280 procedimenti l'anno ma l'arretrato è, ad oggi di 380 mila cause. Ma se si guardano le iscrizioni dei nuovi procedimenti si vede che si è passati dai 290 mila del 2009 alla più sostenibile cifra di 90 mila del 2012. Ma nel 2013, nel solo primo semestre, ultima rilevazione disponibile, ne erano già state presentate 93 mila con la probabilità che ne siano state presentate altrettante nei successivi 6 mesi. È palese in questo caso quanto una corretta attività della pubblica amministrazione (e ancor prima la chiarezza delle norme che la regolano) abbiano un effetto benefico sulla quantità di ricorsi al giudice. Inoltre sarebbe necessaria una ricognizione del milione e 200 mila procedimenti pendenti davanti al Tribunale che sono esaminati nella forma generica della cognizione ordinaria (cioè nella forma standard nella quale rientrano tutte le materie che non hanno un rito ad hoc) per capire quali siano le cause, (magari, ad esempio, sono originati da comportamenti seriali di grandi aziende) al fine di permetterne l'accorpamento e la più rapida risoluzione.


Giustizia penale

Abbiamo detto che in Italia ci sono 1,3 milioni di procedimenti penali pendenti. Attenzione: come abbiamo detto all'inizio, procedimenti, non processi. I nostri Tribunali in primo grado emettono circa 420 mila sentenze l'anno poco meno dei procedimenti sopravvenuti. Questo porta a due conseguenze: non si riesce ad intaccare il milione e 300 mila di procedimenti accumulati (che è composto da circa 550 mila processi già primo grado e circa 750 mila ancora procedimenti ancora allo stadio delle indagini o dell'udienza preliminare); e si continua ad accumulare ritardo. Infatti nel 2012 la durata media del processo penale di primo grado è aumenta di ulteriormente di 17 giorni passando da 342 a 359 giorni.

Vi sono due strade percorribili: o aumentare il numero dei magistrati o diminuire il numero dei procedimenti (diminuendo quindi l'area della repressione penale).
L'aumento dei magistrati è soprattutto una questione di reperimento delle risorse su lungo termine (e di volontà affiancare loro i cancellieri necessari e di organizzare adeguatamente le necessarie strutture).
Quanto alla diminuzione del numero dei procedimenti tale risultato può essere perseguito almeno in due modi: il primo è l'eliminazione di alcuni reati. Un argomento a favore di questa tesi è che, a fronte di circa 340 mila sentenze annuali di condanna, le persone la cui libertà personale ad oggi è limitata sono solo 80.000 (62.000 in carcere e gli altri tra detenzione domiciliare e affidamento in prova ai servizi sociali, per i numeri vedi questo nostro articolo): dunque se il processo penale alla fine non porta ad una effettiva sanzione, finisce per essere un'inutile coreografia fine a sé stessa. Invece sarebbe opportuno utilizzare strumenti meno costosi, come una sanzione amministrativa, generalmente pecuniaria, sulla carta meno pesante, ma che viene comminata veramente e con un procedimento, appunto amministrativo, meno costoso (sanzione che sarebbe sempre impugnabile davanti ad un giudice ma solo nell'eventualità che il cittadino voglia farlo). Lo strumento sarebbe la depenalizzazione di alcuni reati (ma poi bisognerebbe discutere di quali di essi).

Tale tesi a mio giudizio è persuasiva anche se bisogna riconoscere che probabilmente se fossero introdotte pene diverse dalla privazione della libertà si otterrebbe, al contempo, sia l'aumento dell'efficacia del processo penale (perché si comminerebbe una sanzione, certo minore, ma comunque effettiva, invece che una sanzione pensante ma solo sbandierata e poi non applicata), sia un incentivo al ricorso ai più snelli e celeri riti alternativi prospettando all'imputato di reati non gravi pene che non prevedono l'ingresso in carcere, come ad esempio pene interdittive (per reati societari, di falso), un uso più intenso del braccialetto elettronico (nei casi, ad esempio, di atti persecutori), lavori socialmente utili in tutti i casi in non si risconti un pericolo sociale del colpevole, la confisca dei beni per i reati contro la pubblica amministrazione e l'economia. Quest'ultima sanzione, già prevista per i reati di mafia e di corruzione e concussione dovrebbe essere a mio avviso modificata: oggi spetta al PM trovare i beni dei quali l'imputato condannato ha la disponibilità (anche se non ne è proprietario). Bisognerebbe invece introdurre l'obbligo in capo al condannato di dichiarare quali sono tali beni: se viene scoperto il falso deve scattare una pesante sanzione penale.

L'altra possibilità, se non si vuole rinunciare a priori allo strumento penale, ma si vuole che il suo utilizzo sia deciso caso per caso è una modifica dell'obbligatorietà dell'azione penale (art. 112 della Costituzione). In base a tale regola, oggi in vigore, se il Pubblico Ministero ritiene che una persona abbia commesso un reato egli deve chiedere ad un giudice di fare un processo. È una norma di garanzia perché in un sistema in cui la pubblica accusa è indipendente ed ha il monopolio dell'azione penale (nessun altro può chiedere di fare processi) tale regola è a garanzia dell'eguaglianza di tutti i cittadini.
Il dibattito sulla tale proposta, negli ultimi anni, è stato innegabilmente influenzato dalle motivazioni affermate da chi ne chiedeva l'abolizione: Berlusconi, da Presidente del Consiglio, su tutti, ha più volte affermato che tale obbligatorietà avrebbe dovuto essere soppressa perché la considerava uno strumento utilizzato da una magistratura politicizzata per metterlo sotto processo. La scarsa nobiltà dell'opportunistica motivazione berlusconiana ne impone il rifiuto.
Però, a mio parere, non si può negare che l'obbligatorietà abbia anche un risvolto della medaglia: come fanno i pubblici ministeri di tutta Italia ad avere le forze materiali per accusare tutti quelli che vengono sospettati di aver commesso un reato? Una selezione deve pur esserci: e a mio giudizio questa funzione è svolta dalla prescrizione. Essa, si legge sempre nella relazione (p 310) è causa di richiesta di archiviazione delle indagini (cioè di non cominciare nemmeno il processo) nel 12% dei casi. Detto ciò si capisce che tale meccanismo permette al magistrato di scegliere cosa portare a processo e cosa, tramite decorso del tempo, far archiviare. E allora, quel nobile principio dell'obbligatorietà dell'azione penale, non finisce per decadere nell'arbitrio della stessa? Tale deduzione necessiterebbe di una verifica, ma se ne fosse dimostrata la fondatezza si dovrebbe aprire un dibattito sull'opportunità di introdurre una discrezionalità (cioè una guida normativa) dell'azione penale come via di mezzo tra i due opposti estremismi dell'irrealizzabile obbligatorietà e dell'incontrollabile arbitrarietà dell'azione penale.

 

Cassazione

Il nostro sistema ha tre gradi di giudizio: l'ultimo, quello della Cassazione, è un giudizio limitato alla legittimità. Non si giudica il fatto, ma si verifica se nel processo di secondo grado sia stata violata l'applicazione di una norma. Questo avviene perché la funzione di tale organo è di assicurare l'uniforme interpretazione del diritto in tutto il territorio nazionale: per fare ciò, però, è logicamente necessario che la Cassazione emani poche sentenze all'anno e che non sia mai in contraddizione, a meno che non stabilisca espressamente (di tanto in tanto) che la sua giurisprudenza debba per qualche motivo cambiare. Invece oggi la Cassazione produce circa 30 mila sentenze civili all'anno e circa 50 mila penali, trattando degli argomenti più disparati, più volte, in tempi ravvicinati, e attraverso le diverse sezioni che la compongono. Risultato: la stessa Corte che dovrebbe stabilire con certezza quale è il diritto vigente, e quindi dovrebbe insegnare ai Tribunali di primo e secondo grado come applicare correttamente le norme, crea essa stessa contrasti giurisprudenziali ai quali legittimamente ogni avvocato può appigliarsi per motivare ricorsi con un effetto a catena facilmente immaginabile.

La voce della Corte invece dovrebbe essere univoca e rara: non dovrebbe decidere che su casi pilota. La quantità delle sentenze dovrebbe aggirarsi più o meno su quella prodotta dalla Corte costituzionale, circa 200-300 l'anno. Per questo, a mio giudizio, i giudici di tale organo dovrebbero essere pochi (9, se si vuole riprodurre la composizione delle Sezioni Unite, o 15 se si vuole una composizione speculare alla Corte costituzionale) e si dovrebbero introdurre pensanti filtri all'accesso dei giudici. Anche qui vi sono almeno due meccanismi possibili: il primo è quello in vigore in Francia, nel quale, se un avvocato presenta un certo numero di ricorsi manifestamente inammissibili o infondati, smette di essere cassazionista, cioè viene sanzionato con il divieto di presentare ulteriori ricorsi in Cassazione. Tale sistema, però, potrebbe avere concretamente effetto in Italia solo se prima si provvedesse ad un riequilibrio del numero stesso dei cassazionisti perché, mentre in Francia sono poche centinaia (dato che è necessario superare un difficilissimo esame) in Italia attualmente essi sono circa 50.000 perché per avere tale ulteriore abilitazione è sufficiente il decorso del tempo.

La seconda possibilità è quella di far scegliere alla Corte stessa quali ricorsi discutere. Ciò potrebbe avvenire (come negli USA) con la richiesta di un numero minimo di giudici di entrare nel merito della controversia. Ma ciò richiederebbe probabilmente una riforma dell'art. 111 della Costituzione che prevede il diritto di tutti i cittadini a presentare ricorso davanti alla Cassazione. Tale norma è stata pensata in funzione di tutela ma oggi, forse, andrebbe rivista per gli effetti che ha sull'efficienza dell'amministrazione della giustizia. Queste dovrebbero essere le manutenzioni della Costituzione delle quali avremmo bisogno: la verifica dei risultati determinati dai diritti di garanzia in essa previsti e il loro aggiornamento con le mutate esigenze sociali e la costante necessità di efficienza della macchina pubblica.

 

[1] Legge 69 del 2009: PDL e Lega favorevoli, PD e IDV contrari, UDC astenuto

[2] Sentenza Corte di Cassazione sez. VI n. 21570 del 30/11/2012

23 gennaio 2014

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